徐祥临：2017年中央一号文件的最大亮点“三位一体”

乡建院顾问专栏

2月5日，中共中央、国务院公开发布《关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，这是新世纪以来，党中央连续发出的第14个指导“三农”工作的一号文件。2017年的中央一号文件有何不同？农业农村新阶段怎么看，今后怎么干？中央党校教授、乡建院顾问徐祥临教授来为您作出解读。

徐祥临 中央党校教授

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2017年中央一号文件全文约13000字，共6个部分，33条。文件开篇提到：“经过多年不懈努力，我国农业农村发展不断迈上新的台阶，已进入新的历史阶段。”那么，我们应该怎么理解这个“新的历史阶段”，“新”主要表现在哪些方面呢？

徐祥临教授：要想理解这个“新”，首先要把2017年中央一号文件的第一段好好研读一下。在这一段话里，中央已经把这个问题解释得很清楚了。过去很多年间，中国农产品，特别是粮食的供应都处于短缺状态。我国人多地少的状态大体上可以追溯到康熙年间。清朝中期，中国人口达到了两亿，清朝倒台时，达到了四亿。加上我国农业生产力多年来发展缓慢，可以说，我国农产品短缺是一个历史性问题。直到十一届三中全会后，通过党领导的农村改革，1996年中国粮食产量跨越10000亿斤的台阶，粮食短缺问题才基本得以解决。2015年、2016年，我国粮食总产量保持在12000亿斤以上，这表明我国粮食短缺问题在这个阶段得到了彻底解决。为什么这么说？当前，我国有十三亿七千万左右的人口，粮食年产量12000多亿斤，人均粮食产量超过850斤，与发达国家人均粮食消费水平差不多。另外，和30多年前相比，大多数农民的生活水平有了本质变化，农业现代化水平也有了本质的提高。所以说，农业农村发展已经进入了新的历史阶段。

这是从农村改革后取得的成绩角度看，另外，也要看到发展中的问题。农业农村发展取得了巨大成绩，但也存在着一系列问题。比如农产品质量安全问题，这些年，党中央、国务院非常重视这个问题。我们不仅要吃饱，还要吃得安全、吃得好。现在，农产品单位面积产量很高，但在口味和安全性上，和传统阶段相比有很大的差别。我们在解决了农产品短缺的基础之上，要看到农产品的质量、安全出现了很大问题。同时，2017年中央一号文件也提到了农民收入持续增长乏力等问题，还有小生产与大市场、国内外价格倒挂等矛盾。由此，党中央作出判断，我国农业农村发展已经进入新的历史阶段，但解决农业农村问题依然是全党工作的重中之重。

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刚刚您从取得的成绩和存在的问题这两个角度解释了农业农村发展进入新的历史阶段。那么，从您的角度看，2017年中央一号文件新在何处，或者说，有什么亮点？

徐祥临教授：十八大以来历年的中央一号文件基本上贯彻了习近平总书记关于农村改革发展的一系列重要讲话精神。2017年中央一号文件的亮点，首先是体现了习近平总书记治国理政的一个基本方法论——问题导向。新世纪以来，党中央连续发出了14个指导“三农”工作的一号文件，发挥了巨大的作用，但都面临着落实难的问题。因此，2017年中央一号文件自起草开始，就着重解决这个问题，提出了解决问题的具体思路。比如，提出了“三区、三园、一体”建设。“三区”是指粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区，不同的地区要根据不同的农业资源条件来发展优势产业。比如，东北三江平原在大豆生产上具有天然优势。我们要重点建设粮食生产功能区和重要农产品生产保护区；京郊等地可推广特色农产品优势区建设，等等。“三园”是指现代农业产业园、科技园、创业园。“一体”是指田园综合体，这是2017年中央一号文件的新提法，要求农村形成一二三产业融合发展的新结构。比如北京平谷的大桃，非常有名。大桃生产是第一产业，但是举办桃花节、采摘节，发展旅游项目，则是第三产业，大桃的加工又属于第二产业。这些措施都是非常具体的，有利于解决中央文件落实难的问题。如果把“三区、三园、一体”建设好，我国农业农村面貌会有一个根本性的改观。

第二，优化农业资源和要素配置，把人、地、钱盘活利用好。现在，农业农村发展面临着很多问题，其中一个重要原因就是农业农村生产要素配置效率低。比如财政资金，2006年农村税费改革之后，财政支农资金不断增加，但是由于各种各样的原因，造成财政支农资金使用效率不高。同时，农民手里有大量存款也没有使用好。除此之外，农业科技人员的作用没有得到充分发挥、土地闲置或者粗放经营、农村劳动力没有充分利用等，都是存在的问题。所以，中央提出来要提高农业生产资源效率，政府部门要从提高支农资金使用效率入手，带头解决好这个问题。

第三，农业经营主体创新。文件提出要积极发展生产、供销、信用“三位一体综合合作”，培养专业人才，扶持乡村工匠。这是很有新意的提法。过去，我们称呼有技术的农民为老庄稼人、庄稼把式，随着城镇化的发展和农业的粗放经营，农业专业人才流失，传统工艺也逐渐丧失。因此，2017年中央一号文件提出要培养专业人才，扶持乡村工匠。

我要特别强调，2017年中央一号文件最大的亮点应该是提出了“三位一体综合合作”。“三位一体综合合作”不是为某一种农产品提供服务，而是为农民生产的所有农产品提供产前、产中、产后的社会化服务。无论是种植业还是养殖业，无论是水果还是蔬菜，都可以从合作社得到服务。如果在生产过程中遇到缺钱的情况，合作社还可以贷款给你。同时，小农户单独购买农业生产资料，受制于个人经验欠缺、对市场信息掌握不全等因素，很可能买到假冒伪劣农资，而且流通成本很高，那么，“三位一体”综合合作社有专门的部门为农户购买农业生产资料，通过向农业技术人员咨询，什么样的产品适合哪类农业生产资料，然后直接去厂家批发，来保证生产资料的质优价廉。可以说，“三位一体综合合作”为农民提供的服务是全方位的。2017年中央一号文件的主题是深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能，我认为，建立“三位一体综合合作”体系，为农业供给侧结构性改革找到了一个非常好的突破口，能够直接形成农业农村发展的新动能。这是2017年中央一号文件最大的亮点。

乡建院张远村内置金融合作社

2017年中央一号文件提出，小生产如何同大市场对接，这就是结构性矛盾，是供给侧结构性改革面临的一个重大问题。在小农经济体系中，商贩直接到田间地头收购农产品，压价是传统的农业竞销方式，农民经常受到中间商的盘剥。有了“三位一体”的农民合作社，农户所有的生产项目都能够在合作社里得到服务，生产、供销一体化，如果农民看到好的经营项目却没有钱，合作社可以借钱给他。信用部门把农民手里的闲钱集中过来，在农民需要贷款的时候贷出去。在传统的商业银行模式下，银行会担心农户是否能用好这笔钱，是否有能力偿还本息，但是在综合合作社体系下，不存在这种信贷风险。拿苹果举例，某个地区的农户在山坡种植苹果，合作社信用部门知道谁家有几亩地，会有技术人员提供技术支持，为农户统一购买化肥、农药、机械等，到秋天苹果成熟后，销售部门统一运到批发市场上去销售。货款回来后，首先打到合作社的账上。某个农户的苹果卖了多少钱，合作社一清二楚。按照约定，苹果销售价款回来后，当初贷了多少钱，应该付多少利息，就直接从农户的帐户上扣除了。所以，这种综合合作社能够解决过去专业合作社解决不了的问题，比如农户的生产资料买难、农产品卖难、贷款难、学习农业技术难等等，都可以解决，非常具有生命力。

这样的综合性合作社模式最早是在日本、韩国发展起来的，他们叫做农业协同组合，简称农协。我国台湾地区也实行这一套，叫做农会。这种合作社模式已经有了几十年甚至上百年的历史，是很成功的。这里必须说明一点，这种“三位一体”综合合作社模式作为农村改革与发展举措，在我国已经有十多年的历史了。最早开展生产合作、供销合作、信用合作“三位一体”农村改革试验的是浙江省瑞安市。2005年，瑞安市率先在国内开展了“三位一体”综合合作的体制机制创新，深受农民欢迎。时任浙江省省委书记的习近平同志发现了这一创新性改革举措，给予了充分肯定和大力支持。在此之前，习近平同志在福建工作了16年，通过到福建投资的台湾客商，对台湾农业的经营体制也有很深入的了解。特别是习近平在清华大学读博士，他的论文题目就是中国农村市场化问题研究。所以说，习近平作为一个领导干部也好，作为一个专家学者也好，他对农村如何搞市场经济有非常深入的研究，他对国内外发展现代农业的经验，以及我国国内存在的问题了如指掌。所以，他对瑞安的这一模式给予了充分肯定，省委省政府也给予了大力支持，媒体大量宣传报道，当时在全国产生了很大的影响。

可惜的是，后来习近平调到上海工作，浙江省“三位一体”综合合作的推广步伐慢了下来，但是它的影响已经产生了。特别是习近平任总书记之后，对这个事情仍然非常关心。2014年，中华全国供销合作总社成立60周年，习近平总书记对供销社做了重要批示，要求供销社成为服务农民生产生活的生力军和综合平台。实际上，就是把当年浙江瑞安这种“三位一体”农村改革试验移植到全国范围内了。2015年，中共中央、国务院下发关于深化供销合作社综合改革的11号文件，要求落实2014年习近平总书记对供销合作社的重要批示，将其办成为农民生产生活的服务平台。2015年中央11号文件同历年中央一号文件在政策上具有同等的重要性和地位。

“三位一体”综合合作社作为一种合作社模式，是习近平总书记领导农村改革发展的一个顶层设计，开创了农村改革发展的新纪元。将来的农村体制，光有农户承包经营不行，更要有为农户提供产前、产中、产后的社会化服务的合作社体系。没有社会化服务，小农户就会像无头苍蝇一样在市场上乱碰乱撞，使得小生产无法和大市场对接。一言以蔽之，从生产到生活，从摇篮到坟墓，只要农户提出需求，“三位一体”综合合作社都可以为其提供服务。可以预见，“三位一体”综合合作与农村基本经营制度相配合，我国现代农业经营体制发展可谓是后劲十足，赶超日本、韩国将不再是遥不可及的事情。

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您刚才也提到农业供给侧结构性改革，那么，应该如何理解和把握农业供给侧结构性改革的内涵？加快推进农业供给侧结构性改革，如何精准发力，下一步改什么，怎么改？

徐祥临教授：这个问题是2017年中央一号文件的重点，也是农民最关心的一个问题。中央提出农业供给侧结构性改革，是说供和求两个方面都有问题，但是重点在供给侧。

供给侧结构性改革首先要解决的是体制机制问题，比如2017年中央一号文件提到的小生产与大市场的矛盾问题，就是结构性问题。所谓大市场，比如北京、上海等一线城市，消费水平跟发达国家没什么区别，市场需求大，但是在供给侧方面，我国依然是一家一户的小生产居多。当然，市场上一部分是公司加农户，比如伊利、蒙牛等现代农业经营主体，但是数量较少，大部分是一家一户分散单干的小农户，其产品主要用来自给自足，即便是纯粹对外销售，也规模太小。个体农户对农业市场不熟悉，使用农业生产资料的技术也不熟练，导致农产品既不能保证产量高，又不能保证质量好。这就属于结构性问题，现代市场需求和传统生产方式不匹配。供给侧结构性改革就是要解决这个问题。

小生产与大市场的矛盾，自农村改革以来就有了，但那时候没有解决好。这个问题是小岗村的改革经验解决不了的，后来山东省出现的农业产业化经营，即“公司+农户”的经验，在一定范围内解决了这个问题，特别是劳动密集型农产品方面，取得了很大成效。但是总体上看，农业产业化经营的涵盖面很小，当市场行情波动较大时，农户的利益往往得不到保障。所以，农业产业化经营对我国现代农业发展起了很大的作用，但没有解决根本性问题。2007年，《农民专业合作社法》正式实施，试图解决这个问题。但专业合作社只是围绕着某一种农产品进行生产，比较单一，在解决小生产与大市场矛盾的过程中起到了一定作用，依然解决不了根本性问题。

改革实践证明，只有综合性合作社才能有效应对小农户经营体制。我国小农户经营体制与西方发达国家相比有一个很大的特点，就是西方农户农场规模较大，产品单一，适合实施专业合作，而中国农户生产规模小，但是经营项目多样，专业合作不适合中国这种多部门多品种的生产方式。而生产、供销、信用“三位一体”综合合作在农业生产、生产资料购买与农产品销售以及必然涉及的金融、保险等方面为农民提供了全方位的服务，适合我国这种小农户经营体制。

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在2017年中央一号文件中，“绿色”、“绿化”等词一共出现了九次，成为了比“增效”、“增收”出现次数更多的词汇，在新一轮的农业供给侧结构性改革中，我们如何实现绿色、安全和放心的要求？

徐祥临教授：2017年中央一号文件中，“绿色”、“绿化”等词比“增效”、“增收”出现的频率更高，体现了习近平总书记治国理政新的发展理念，这是与农业农村发展进入新阶段紧密联系的。刚才我们讲到，农业农村发展进入新阶段的基本特征就是农产品的供应总量问题解决了，但是吃得安全出现了问题。这个问题不解决，后患无穷。从中央领导到老百姓都非常关心这个问题。习近平总书记讲“绿水青山就是金山银山”，要求GDP增长要是绿色的、安全的、可持续的。“绿色”等词汇的高频出现，是习近平总书记绿色发展理念在2017年中央一号文件中的具体体现，也体现了党中央对农民、对民生实实在在的关怀。

在农村环境治理方面，一是生活垃圾的处理，大多数农村还处于“脏乱差”的状态，二是农药化肥的大量使用对土壤和地下水造成污染，这些问题都要在绿色发展理念下解决好，让农村成为农民幸福生活的美好家园，让农民“望得见山、看到见水、记得住乡愁”。要在绿色发展理念指导下把农产品安全问题解决好，把农村生产生活环境建设好，实现绿色发展，从眼下看，还需要一部分投入，但从长期看，它对整个农村经济发展，乃至整个国民经济的发展，都能起到巨大的推动作用。比如整治农村环境，既是消耗也是生产，良好的农村生产生活环境是巨大的财富，水土干净，还具有人文气息，能勾起人们的乡愁，旅游业就发展得好。这样，经济发展就不仅仅是GDP的增长了。2017年中央一号文件格外强调绿色发展，是有理论依据和现实必要性的。

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当前的农业农村发展进入了结构升级、方式转变、动力转换的平台期，农业供给侧结构性改革要如何与“十三五”时期的扶贫攻坚工作相结合，让农村的低收入人群，尤其是贫困人口也能增收致富，同步进入小康社会？

徐祥临教授：农业供给侧结构性改革与“十三五”时期的扶贫攻坚工作，两者能够有机结合起来。

扶贫攻坚是“十三五”期间一个重要的社会经济发展课题，以习近平同志为核心的党中央向全国人民承诺，到中国共产党成立100年时，要实现全面建成小康社会的目标。全面建成小康社会最大的难题就是解决贫困人口问题，尤其是农村地区的贫困人口问题。目前，农村社会保障体系不健全，农民手中的土地等资源利用率低，市场化水平低是农村贫困人口面临的主要问题。解决这些问题的一个基本思路就是把小农户组织起来，通过学习提高其个人素质，更重要是把他的生产经营项目纳入到合作社体系中去，让他跟着组织干。而且，跟着组织干也不能随心所欲，想怎么干就怎么干，要根据科技人员的指导，要求你怎么干就怎么干。

所以，根据2017年中央一号文件精神，扶贫攻坚从根本上就是要把农民组织起来，靠集体的力量把贫困堡垒攻破。贫困堡垒的根基是小生产，小生产与大市场无法实现对接，所以，扶贫就要拔掉这个穷根子。家庭联产承包责任制与“三位一体”综合合作社相结合，既能够增加合作社的规模效益，做到适度规模经营，又能补足农户在生产技术、经营能力等方面的短板，是农民脱贫致富的治本之策。

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通过解读，我们发现如果2017年中央一号文件落实到位，农民将会更好地增收致富，得到最大的实惠，那么我们要如何贯彻落实好这个文件呢？

徐祥临教授：这是最重要的一个问题。无论是领导干部，还是专家学者，阅读文件的能力都没有问题，关键是贯彻落实。以前的中央一号文件也都指出了一些问题，提出了相应的措施，但是贯彻落实不到位。这个问题怎么解决？

第一，各级党委、政府的主要领导要认真学习2017年中央一号文件，学习习近平总书记关于农村改革的重要讲话精神。这是不可割裂的，我们前边讲到的绿色发展理念，就是要通过落实2017年中央一号文件来实现，把五大发展理念落实到农村发展改革的实践中去。

第二，找到有效的突破口。前边讲到了“三区、三园、一体”、田园综合体、“三位一体”综合合作，我建议，首先从解决农民贷款难的问题入手。现在，我们搞市场经济，农村经济是市场经济必不可少的组成部分，金融是市场经济的中心，农民普遍面临生产生活资金不足的问题。农民贷款难、生产生活资金不足，并非是因为农村资金短缺，而是因为农民手里的大量闲置资金难以用到农业农村经济发展中去，缺的是把农村资金用于农村经济发展的体制机制。那么，这个问题怎么解决呢？农民贷款难，实际上是在商业金融模式下产生的难题。小农户贷款金额小、收益低，并且银行要承担无法收回本息的风险，因此，商业银行更愿意贷款给大企业，不愿意给小农户贷款。习近平总书记在2013年12月23日中央农村工作会议上讲话指出：“农村金融仍然是老大难问题，解决这个问题关键是要在体制机制顶层设计上下功夫，鼓励开展农民合作金融试点，建立适合农村特点的金融体系。”根据习近平总书记的顶层设计，发展农民金融合作，将本村人的钱集中起来，借给需要贷款的农民搞项目，合作社帮助其完成项目之后收回本息。这样，不仅解决了农民贷款难的问题，农业生产项目也发展起来了，能够增加农民的货币性收入，农村经济就会像滚雪球一样发展起来。所以，要找到有效突破口，从信用合作即农村金融起步，彻底解决农民贷款难和资金利用效率问题。

总之，第一是要学好，第二是要用好，找到突破口，让老百姓真正得到实惠，这样，2017年中央一号文件就能够得到落实。这里还要提一句，构建“三位一体”综合合作体系的第一责任人不是供销合作社的负责人，而是党政主要领导，要在党委政府的统一领导下，把支农资金要整合到支持发展“三位一体”综合合作社体系上来。这样，合作金融集中农民手中的资金与政府的财政支农资金有机结合，农村经济发展在资金上就能够获得双重动力，后劲十足。

总之，如果各级党委政府能够把2017年中央一号文件落实到位，尤其是把习近平总书记关于构建三位一体合作社体系以农民合作金融等农村改革发展理念变成实际行动，必然形成农业农村发展的强大内生动力，全面建成小康社会的宏伟目标就能够如期实现，并且是扎扎实实的。

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